החלטה בתיק בש"א 1174/06

1.         המבקשים הגישו תובענות למתן פסק-דין הצהרתי כי הם זכאים לקבלת נחלות פנויות במושב נחושה.

עם הגשת התובענות הוגשו הבקשות שלפניי למתן צווים זמניים שיאסרו על האגודה השיתופית נחושה, מנהל מקרקעי ישראל והסוכנות היהודית להקצות נחלות במושב נחושה.

2.         במושב נחושה קיימות תשע נחלות פנויות. המבקשים הם ארבע משפחות שהגישו מועמדות לקבלת נחלות. המשיבה 1 הינה מושב עובדים - אגודה שיתופית (להלן - האגודה), אשר החליטה להקצות תשע הנחלות למשיבים 4-21 ולהמליץ על כך לפני הסוכנות היהודית, המשיבה 3 (להלן - הסוכנות). הבעלות במקרקעי המושב הינה של המדינה באמצעות המשיב 2, מנהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י).

3.         מושב נחושה הוקם בשנת 1980. בפרוגרמה ראשונה נקבע כי יהיו בו 100 נחלות, שצומצמה בהמשך ל-80 נחלות. בשנת 1994 הוחלט על שינוי מהותי יותר: צמצום הנחלות החקלאיות    ל-50 בלבד, והקמת ישוב קהילתי ל-200 משפחות לצד המושב.

לפני כ-10 שנים החלה קליטת משפחות מועמדות לאיוש הנחלות הפנויות, ואלה שוכנו באתר מגורים זמני. המבקשים נמנים על המשפחות המועמדות והן עברו מבדקים וראיונות ונמצאו מתאימים. המבקשים הם בגדר "מועמדים" מזה מספר שנים, שכן האגודה סירבה לקבלם לחברות (למעט משפחת ברוך) וביקשה לאייש הנחלות על-ידי חבריה או מומלציה בלבד. משהודיע ממ"י כי בכוונתו לקבל המלצות האגודה להקצאת 9 הנחלות, פנו המבקשים לבית המשפט בהליך זה.

4.         היחסים הנוגעים למקרקעי מושב נחושה מעוגנים בחוזה משולש בין ממ"י כבעלים, הסוכנות כמיישבת והאגודה כברת רשות (נספח א' לבקשה). מקרקעי המושב מחולקים לנחלות והם מוקצים, בדרך כלל, בתאום עם האגודה. בהחלטה 31 של ממ"י משנת 1992 נקבעו תנאי ההקצאה של נחלות פנויות במושבים שהם אגודות שיתופיות. התנאים התייחסו לעניינים שונים, ובין השאר נדרשה המלצת האגודה והמלצת הסוכנות. בשנת 2004 ערך ממ"י בחינה מחודשת של נושא הקצאת נחלות פנויות ללא תמורה ובהחלטה 1103 נקבע, כי עד לאישור הצעה כוללת חדשה לאיוש נחלות פנויות בישראל, יתאפשר כחריג, המשך הקצאה על-פי החלטה 31 הנ"ל. קרי, הכלל הקודם הפך חריג, והקצאת נחלות על-פי תנאי החלטה 31 הפכה מכלל ליוצא מן הכלל (ראה סעיפים 5, 6, 7 לתגובת ממ"י והנספחים).

5.         על-פי הוראות החוזה המשולש, המתיישבים מקבלים זכויות בר-רשות במשקים ספציפיים בהסכמה של האגודה, הסוכנות וממ"י. על-פי הוראת סעיף 18 לחוזה, על הסוכנות לאשר כל מתיישב. סעיף 26 לחוזה קובע כי במקרים חריגים הסוכנות וממ"י רשאים להקצות נחלות למתיישבים גם ללא הסכמת האגודה, וזאת על-פי שיקולם הבלעדי. בעבר הוקצו 8 נחלות במושב נחושה למתיישבים שלא היו חברי אגודה ואף בניגוד להמלצתה.

6.         בתקופה 11/05-02/06 התקיימו דיונים ומגעים בין נציגי האגודה, הסוכנות וממ"י בעניין הקצאת יתרת המשקים במושב נחושה. ב-13/2/06 הוחלט בממ"י שאין לפעול לפי סעיף 26 ויש להקצות את הנחלות הפנויות למומלצי האגודה (נספחים ה', ו' לתגובת ממ"י).

7.         משהוגשה בקשה זו לצו מניעה, טענה הסוכנות בתגובתה לבית המשפט, כי משפחות מומלצי האגודה (משיבים 4-21) טרם הגישו בקשות ספציפיות להקצאה וכי אינה מתנגדת כי המבקשים יקבלו זכויות ב-4 מהנחלות הפנויות, אף כי גם המבקשים עצמם טרם הגישו בקשות להקצאה. בתגובת ממ"י לבקשה לצו מניעה הובעה עמדה דומה ולפיה, הן המבקשים והן מומלצי האגודה טרם הגישו בקשות הקצאה לנחלות הפנויות, ועל-כן לא הוגשו כלל המלצות של הסוכנות להקצאות ספציפיות, ועל-כן נבצר מממ"י לבחון באופן מעשי הקצאת הנחלות, והאם יש מקום להפעיל את הוראת סעיף 26 לחוזה המשולש.

8.         לאור עמדות הסוכנות וממ"י הוחלט ביום 20.5.06 כי הן המבקשים והן מומלצי האגודה יגישו בקשות לסוכנות וזו תעביר המלצתה לגבי כל נחלה ונחלה לממ"י.

9.         הליך הגשת הבקשות ובחינתן נמשך מספר חודשים. ביום 1.8.06 המליצה הסוכנות להקצות למבקשים נחלות 31, 32, 34, 38 במושב נחושה, ולהפעיל לשם כך את סעיף 26 לחוזה המשולש (ראה מכתבו של יואל דוד לממ"י, נספח ד' לתצהיר המשלים של פיליפ ברוך) בהמשך המליצה הסוכנות להקצות נחלות אלה למומלצי האגודה (ראה נספח ב' לתצהיר משלים של מר ברוך). אם כן, נוצר מצב לפיו על נחלות 31, 32, 34, 38 יש המלצה כפולה של הסוכנות.

בישיבת בית המשפט מיום 10.9.06 טענה עו"ד א. קרונברגר, ב"כ ממ"י, כי המלצה כפולה כזו הינה ראשונה מסוגה, והדבר מצריך בדיקה ודיון מיוחד בהנהלתה (פרוטוקול עמ' 11).

בישיבת בית המשפט ביום 9.11.06 הודיעו ב"כ הסוכנות וממ"י, כי לאחר דיון פנימי הוחלט בממ"י להקצות כל הנחלות הפנויות למומלצי האגודה, ולא להפעיל את סעיף 26 לחוזה המשולש. עם זאת, הן הסוכנות והן ממ"י טענו כי אינן מתנגדות למתן צו זמני שימנע הקצאת 4 נחלות עליהן יש המלצות כפולות על-מנת לבחון בהליך העיקרי באופן מלא ומסודר את מערכת היחסים בין המבקשים לבין האגודה.

10.       המבקשים טוענים כי האגודה אינה מתנהלת באורח תקין וכי קברניטיה פועלים ממניעים פסולים כדי לשמר הנחלות ולהקצותן למקורבים ובנים של חברי המושב ובהם גם של ועד המושב. המבקשים הציגו את מועמדותם לפני למעלה מ-5 שנים, נמצאו ראויים ומתאימים, אך נדחו על-ידי האגודה בשל שיקולים זרים והעדפת מקורבים.

עוד נטען כי האגודה אינה מקבלת חברים חדשים ובכך מונעת אפשרות של התמודדות על הנחלות הפנויות, וכי התנהלות זו מוכרת וידועה לסוכנות ולממ"י ובגין כך בלבד הפעילו לפני שנים מעטות את סעיף 26 והקצו נחלות בניגוד לעמדת האגודה.

11.       האגודה ומומלציה, המשיבים 4-21, טוענים כי הם חברי האגודה שהחלו בהליך לקבלת הנחלות לפני למעלה משנה, מועמדותם התקבלה על-ידי האגודה ואושרה בפסקי דין חלוטים של המשקם עו"ד שליט, וכי למבקשים אין מעמד בבקשה זו מעצם העובדה שאינם חברי האגודה ועל-כן אין מקום להקצות להם נחלה. עוד טענו כי פעלו באופן מסודר בהתאם למדיניות והחלטות של ממ"י, שבמקרה קונקרטי זה בדק טענות המבקשים והחליט פעמיים, תחילה ביום 13.2.06 ולאחרונה ביום 7.11.06, שיש לקבל את המלצות האגודה ולא לפעול על-פי סעיף 26 לחוזה המשולש. כמו כן, הודגש כי המדיניות העקבית הנקוטה בידי ממ"י, הינה לאמץ את המלצות האגודה ורק במקרים חריגים במיוחד לפעול בניגוד להמלצות אלה, וכאמור ממ"י בדק פעמיים את עמדת האגודה והכשירה.

12.       דין הבקשה להתקבל באופן חלקי, בכל הקשור ל-4 הנחלות השנויות במחלוקת. למבקשים אין אומנם זכויות מעוגנות בהסכמים, אך הם פנו והגישו מועמדות לנחלות פנויות, אשר בעקרון אמורות להיות פנויות ופתוחות לכל. הגשת המועמדות הייתה על בסיס החלטות הסוכנות כגוף מיישב על-מנת לחזק ולאכלס את מושב נחושה, הן בדרך של איוש הנחלות הפנויות בזמנו והן בדרך של הקמת ישוב קהילתי בצד המושב.

על-פי החלטת ממ"י הקצאת נחלות במושב נחושה (ובמושבים אחרים בעלי תנאים דומים, כמפורט בהחלטות עקרוניות של ממ"י), נעשית ללא תמורה, דבר המחייב זהירות יתר, שכן אפשר שבחלוף הזמן, קצר או ארוך, לנחלות אלה יהיה ערך רב. בהתאם לכך החליט ממ"י בשנת 2004 על מדיניות חדשה בכל הקשור להקצאת נחלות פנויות ללא תמורה. עד לגיבוש מלא של מדיניות זו וקביעת כללים חדשים, הוחלט כי רק במקרים חריגים אפשר יהיה להמשיך ולהקצות נחלות על-פי הכללים הישנים (ראה סעיף 4 לעיל). אמנם מושב נחושה כלול באותו חריג ולפיכך ניתן להקצות נחלות, אולם כמו כל חריג, יש ליישמו בזהירות ואף בצמצום. הזהירות מתחייבת מעצם העניין, שכן אין חולק כי חלק ממומלצי האגודה הם בני משפחה של חברי האגודה.

ביטוי לדברים אלה נמצא במכתב הסוכנות לממ"י מיום 1.8.06 שהוזכר לעיל. במכתב מצוין כי התנהלות האגודה בעבר הייתה בלתי תקינה וכי הגיעו לסוכנות תלונות רבות על הקצאת נחלות באופן לא ראוי (סעיף ה'). עוד צוין במכתב, כי בהליך משפטי אחר בבית משפט אחר, הביע ממ"י עצמו עמדה נחרצת כי אין להעדיף בן של בעל נחלה אחרת, בהיותה העדפה בלתי סבירה הפוגעת בעקרון השוויון, שכן בפני דור ההמשך יש אפשרויות אחרות למגורים במושב, הן בתוך הנחלה והן בהרחבה.